Il sistema dei controlli e le sue finalità
Il Testo Unico sulla documentazione amministrativa (d.P.R. n.445/2000), raccoglie e coordina le numerose disposizioni normative previgenti in materia di semplificazione amministrativa, operando una precisa scelta a favore del principio di semplificazione, senza, con ciò, recare pregiudizio al principio di certezza. Infatti la semplificazione deve essere considerata come strumento più diretto ed immediato per il perseguimento della certezza pubblica.
Proprio per coniugare la prima con la seconda esigenza il Testo Unico ha dettato alcune importanti disposizioni, che da un lato confermano l’obbligatorietà del controllo sulle dichiarazioni sostitutive e sulle autocertificazioni e, dall’altro, disciplinano le diverse responsabilità e le conseguenti sanzioni per le dichiarazioni mendaci.
Naturalmente l’esigenza di controllo è aumentata allorquando sono aumentati i casi di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive.
Nel sistema di produzione e circolazione delle certezze pubbliche tramite autocertificazioni, sia l’amministrazione pubblica che i cittadini svolgono un ruolo specifico dal quale conseguono precise responsabilità.
Infatti, l’amministrazione, attraverso il controllo di quanto dichiarato e la possibilità di far valere la responsabilità del dichiarante, è chiamata ad assicurare la presenza delle condizioni necessarie per garantire ai soggetti dell’ordinamento la plausibilità della rispondenza al vero di quanto viene dichiarato dagli interessati.
Gli interessati, d’altra parte, sono chiamati sia a contribuire, con una propria assunzione di responsabilità, alla semplificazione degli adempimenti necessari per assicurare la certezza pubblica, sia a fornire, in virtù del proprio interesse a non incorrere in sanzioni, delle garanzie in merito alla attendibilità del sistema delle certezze pubbliche.
In conclusione, è possibile affermare che il sistema dei controlli svolge una funzione di garanzia della certezza pubblica.
La veridicità delle dichiarazioni: l’inversione dell’onere della prova dal cittadino alla amministrazione
L’estensione dell’istituto delle autocertificazioni e delle dichiarazioni sostitutive dei certificati amministrativi non solleva le amministrazioni dall’effettuare i controlli rispetto alla veridicità delle dichiarazioni.
Le certificazioni, infatti, sono richieste come elemento probatorio per verificare l’effettivo possesso di requisiti previsti dalle leggi, o l’assenza di cause ostative, perché il cittadino possa beneficiare di un provvedimento a sé favorevole.
Pertanto, l’amministrazione deve verificare, dal punto di vista sostanziale, che la dichiarazione sostitutiva corrisponda all’effettivo possesso dei requisiti.
La semplificazione, però, dà luogo ad una sorta di inversione di onere della prova: nel precedente regime era il cittadino a dover fornire la prova, attestata dalle certificazioni amministrative che doveva procurarsi personalmente; nell’attuale regime, invece, è l’amministrazione che, acquisita una dichiarazione sostitutiva di certificazione da parte del cittadino, deve curarsi di provare che essa sia eventualmente falsa.
Si ha, pertanto, implicitamente una presunzione di veridicità della dichiarazione del cittadino ed una modifica del ruolo delle amministrazioni certificanti, le quali non erogano servizi ai cittadini, ma, al contrario, alle amministrazioni procedenti, rispetto alle quali si pongono come servizi di staff che erogano prestazioni intermedie.
La natura dei controlli nel d.P.R. 445/2000
Le previsioni contenute negli articoli 71 e 72 del d.P.R. 445/2000, non specificano le modalità con cui vengono effettuati i controlli sulle dichiarazioni sostitutive, in quanto esse non possono essere definite in modo univoco per tutte le amministrazioni pubbliche: piuttosto le modalità di controllo vanno commisurate alle dimensioni ed alle caratteristiche organizzative delle singole amministrazioni chiamate ad operare il controllo.
La natura giuridica del controllo sulle autocertificazioni
In merito alla natura giuridica del controllo sulle autocertificazioni, esso si configura come un subprocedimento eventuale, che si colloca nel procedimento per il quale viene presentata la dichiarazione sostitutiva. Esso va, dunque, ricollegato alla disciplina del procedimento principale: in ogni caso sarà sufficiente comunicare agli interessati solo l’avvio di quest’ultimo, poiché sia la presentazione delle dichiarazioni sostitutive, sia il controllo su di esse possono essere considerati come eventualità riconducibili alla stessa.
Il beneficio concesso decade se dal controllo effettuato risulta che le dichiarazioni non siano corrispondenti al vero: da ciò si evince che l’attività di controllo non debba necessariamente essere esaurita prima dell’adozione del provvedimento finale (art. 75 d.P.R. 445/2000).
L’atto conclusivo del procedimento di controllo, che rende esplicito l’esito del controllo stesso, deve avere forma scritta, in quanto può costituire prova documentale ai fini dell’applicazione delle sanzioni richiamate dall’art. 76 del d.P.R. 445/2000.
Qualora venisse richiesto il certificato inerente la posizione anagrafica del soggetto da controllare, questo e soggetto al pagamento dell'imposta di bollo, salvo i casi di esenzione.
Le tipologie di controllo
Ai sensi dell’art. 71, le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli sulle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47.
I controlli debbono essere effettuati "anche in tutti i casi in cui sorgono ragionevoli dubbi" sulla veridicità delle dichiarazioni (comma 1). Quindi, se il responsabile del procedimento ritiene possibile o probabile che la dichiarazione ricevuta sia falsa, deve necessariamente procedere al riscontro successivo. La norma sembra suggerire, tuttavia, il dovere di esplicitare con una congrua motivazione la ragionevolezza del dubbio sulla veridicità della dichiarazione.
Il comma 1 si completa con un’altra importante affermazione, che ha indotto in molti a ritenere appunto che i controlli siano un adempimento sostanzialmente eventuale: infatti, la norma consente l’effettuazione dei controlli a campione. Ma ciò che è facoltativo è proprio il controllo con la metodologia del campione.
L’utilizzo dell’inciso "anche" fa comprendere che per le amministrazioni è possibile, se lo ritengono opportuno, non effettuare i controlli su tutte le dichiarazioni, ma questo non significa che l’adempimento del controllo sia divenuto esso stesso una facoltà. Il controllo a campione è un metodo di svolgimento del riscontro (di tipo statistico).
L’amministrazione può chiedere all’interessato di procurarsi la documentazione relativa a fatti che per essa sia gravoso acquisire?
L’amministrazione deve fidarsi delle dichiarazioni del cittadino, giacché non può costringerlo a reperire le certificazioni che provino le sue dichiarazioni, visto che la medesima amministrazione procedente può utilizzare per i riscontri le proprie banche dati o quelle delle altre amministrazioni, pertanto l’amministrazione non può addossare all’interessato l’onere di procurarsi la documentazione relativa a fatti che per essa sia gravoso acquisire, per alcuni motivi:
- è incompatibile con lo spirito del Testo Unico sulla documentazione amministrativa;
- si raggirerebbe la norma sull’accertamento d’ufficio;
- le amministrazioni non sarebbero incentivate ad attrezzarsi per assolvere al dovere di comunicazione interna ed esterna.
Unica eccezione a tale regola sussiste nelle ipotesi in cui il controllo va effettuato presso soggetti privati, per i quali non sussiste l’obbligo di risposta alla richiesta di controllo sancito dal Testo Unico solo a carico delle amministrazioni pubbliche.
Adempimenti preliminari e modalità di effettuazione dei controlli
Le amministrazioni pubbliche, come sopra precisato, possono definire le modalità di controllo più idonee alla propria realtà operativa. Sono, tuttavia, necessari degli adempimenti che possono accomunare più amministrazioni. Tali adempimenti possono essere:
- a carattere generale: le amministrazioni devono, infatti, definire i canali di scambio dei propri dati e formulare protocolli d’intesa con altre amministrazioni interessate a tale scambio;
- a carattere specifico: le amministrazioni devono individuare le linee guida per lo svolgimento dell’attività di controllo, diversa per ciascun tipo di procedimento, e comunicarle agli uffici adibiti al controllo; devono, inoltre, individuare le aree di attività in cui il rischio di dichiarazioni mendaci è maggiore.
Generalmente i controlli possono essere disposti in due diverse ed alternative modalità (art. 71, comma 2, d.P.R. 445/2000):
- attraverso la consultazione diretta degli archivi dell’amministrazione certificante, per la quale è necessario, però, che vi sia un’interconnessione tra le varie amministrazioni;
- attraverso la richiesta all’amministrazione certificante di una conferma scritta, comunicabile anche con strumenti telematici e informatici, della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri da essa custoditi.
In particolare, l’acquisizione diretta della documentazione mediante consultazione degli archivi dell’amministrazione certificante avviene:
- in base a un’autorizzazione con la quale l’amministrazione certificante indica a quella procedente i limiti e le condizioni di accesso ai propri archivi, al fine di salvaguardare la riservatezza dei dati personali;
- nel rispetto del divieto, per l’amministrazione procedente, di accedere a dati diversi da quelli dei quali è necessario procedere alla verifica;
- utilizzando il sistema del canale telematico;
- nel rispetto dell’obbligo, per le amministrazioni certificanti, di consentire, gratuitamente, la consultazione telematica dei propri archivi informatici.
La modalità della richiesta di conferma scritta della corrispondenza tra la dichiarazione e le risultanze degli archivi, quindi, riguarda solo l’ipotesi delle dichiarazioni sostitutive. In questo caso, pertanto:
- l’amministrazione procedente non è tenuta ad acquisire il certificato sostituito dalla dichiarazione, ma solo la conferma da parte dell’amministrazione certificante;
- simmetricamente, l’amministrazione certificante, acquisita la richiesta di conferma da parte dell’amministrazione procedente, non è obbligata ad emettere e trasmettere il certificato, ma, appunto, la semplice conferma.
Ciò mira a semplificare anche i rapporti tra amministrazioni e, soprattutto, ad alleggerire il carico di lavoro di quelle certificanti, le quali possono ridurre la quantità di certificati ed atti da emettere e trasmettere alle amministrazioni richiedenti, limitandosi alla sola ricerca in archivio e ad una risposta, per vie brevi come il fax o la posta elettronica, di conferma o meno.